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[단독] 3-2. 국토의 효율적 이용 측면에서 바라본 해상경계

[대전세종충남=아시아뉴스통신] 천기영기자 송고시간 2020-05-08 10:31

개정 지방자치법…기준 없이 절차만 규정, 소모적 분쟁만 부추겨
국토의 효율적 이용 무분별 적용…지자체 간 영토전쟁 번져
효율적 신규토지 이용 등 귀속 결정기준 중분위 검토 분석
부산신항만(부산 강서구와 경남 창원시간) 경계 조정사례: 2010년 헌법재판소가 결정한 경계(빨간색 선)를 2013년 대통령령으로 필요한 최소한의 부분만 합리적으로 경계(노란색 선)를 조정했다. 지난 2009년 4월 일부 개정된 지방자치법도 종전의 관할구역을 존중하면서 부분적 보완적 최소한으로 적용해야 함에도 불구, 국토의 효율적 이용 부분만 무분별하게 적용해 자치단체 간 영토전쟁을 부추기고 있다.(사진제공=행정안전부 보도자료)

글싣는 순서
 
1. 당진항 매립지 분쟁의 발단 및 경과
2. 빼앗긴 당진항 매립지를 찾기 위한 도·시민의 노력(촛불집회, 헌법재판소·대법원 앞 1인 시위 등)
3. 당진항 매립지가 충남 땅인 이유
 3-1. 지방자치단체 간 관할구역과 경계 존재
 3-2. 국토의 효율적 이용 측면에서 바라본 해상경계
 3-3. 당진항 사건과 다른 사건의 차이점
4. 당진항 매립지 분쟁의 향후 전망
5. 충남도계 및 당진땅 수호 지상토론회

[아시아뉴스통신=천기영 기자] 육지는 물론 공유수면(바다)에도 엄연한 경계가 있다.

매립됐을 때도 공유수면 경계 그대로 따르는 것이 그동안 일관된 판단이었다.

하지만 매립지 관할구역 결정 시 공유수면 경계를 획일적으로 적용할 경우 1개 건물이나 필지가 두 개의 자치단체 관할구역으로 분할돼 비효율적인 상황도 이따금 발생했다.

이 같은 불합리함을 해소하기 위해 2009년 4월 지방자치법이 일부 개정됐으나 별다른 기준 없이 절차만 규정하는 바람에 자치단체 간 소모적 분쟁만 부추기고 있다.

이 법은 종전의 관할구역을 존중하면서 부분적 보완적 최소한으로 적용해야 함에도 불구 국토의 효율적 이용 부분만 무분별하게 적용해 자치단체 간 영토전쟁으로 번지고 있다.

특히 우리나라 최고 헌법기관인 헌법재판소에서 결정한 경계를 일개 중앙부처 장관이 손바닥 뒤집듯 손쉽게 허물어 꼬리가 몸통을 흔드는 전례 없는 사변이 발생하고 있다.

이런 논리를 적용하면 재정 여건과 정치력을 앞세워 기존 불문법적 경계와 상관없이 육지와 연접한 공유수면 매립을 통해 얼마든지 관할구역을 확장할 수 있게 된다.

이 같은 오류를 더 이상 반복하지 않기 위해서라도 국토의 효율적 이용의 객관적 기준을 살펴볼 필요성이 있다.

실제로 대법원과 헌법재판소는 매립지 귀속 결정기준을 대동소이하게 △효율적 신규토지의 이용 △명확한 경계 인식 △기반시설의 설치관리 등 행정 효율성 △주민 편익 △연혁적 현실적 이익 등을 제시한다.

이에 지난 2015년 행정안전부 중앙분쟁조정위원회가 당진항 매립지를 평택과 당진에 귀속 결정하면서 결정기준을 제대로 검토했는지 살펴본다.
평택당진항 전경: 2015년 행정안전부 중분위가 평택시로 귀속 결정한 양곡부두는 오히려 당진시 관할구역인 서부두 외항과 연접해 있고, 해상경계선이나 평택시와는 연접했다고 단정할 수 없다.(사진제공=당진시)

◇효율적 신규토지의 이용

당진항 매립지의 관할이 평택이든 당진이든 평택·당진항 개발목적과는 전혀 무관하다. 평택·당진항은 국가관리 무역항으로 대중국, 중부권과 수도권 물동량을 처리하기 위한 항만으로 개발되기 때문이다.

또 1개의 건물이나 필지에 두 개의 자치단체로 관할구역이 나뉜다면 문제가 발생할 수도 있다. 하지만 해상경계선이 지나는 부분은 양곡부두가 아닌 도로와 제방인데 이는 국가에서 관리하는 시설이다.

이는 우리나라 고속도로가 수많은 자치단체에 걸쳐있지만 관리·운영에 아무런 문제가 없는 것과 동일하다.

연접 관계를 판단할 때도 기준점에 좌우된다. 서부두의 경우 외항 끝에서 내항 쪽으로 단계적으로 매립되고 장기간 소요된다.

따라서 서부두 외항인 당진에서 확장되고 있는 상황이므로 양곡부두의 연접기준은 서부두 외항이며 현재 기반시설도 서부두 외항에서 확장해 사용하고 있다.
명확한 경계 인식 불가: 2015년 행정안전부 중분위가 귀속 결정한 경계는 당진시 신평면 매산리 976번지 제방에 불과해 명확한 경계 인식이 불가능하다. 대다수 서해대교 통행인들은 수십 년간 도계표지판을 경계로 인식해왔으며 항만 이용 선원들도 해상도계 기준으로 서부두는 충청남도, 동부두는 경기도라고 인식하고 있다.(사진제공=당진시)

◇명확한 경계 인식

2015년 행정안전부장관이 중앙분쟁조정위원회를 거쳐 귀속 결정한 경계는 2004년 헌법재판소 권한쟁의 심판 대상지였던 제방이다. 이 제방(당진시 신평면 매산리 976번지)을 기준으로 안쪽은 당진, 바깥쪽은 평택으로 결정했다.

하지만 이 제방은 지번상으로만 구분이 가능할 뿐 일반인이 경계를 명확하게 인식할 만한 지형지물에 해당되지 않는다.

이곳의 경계를 인식하기 위해서는 차를 타고 서해대교를 지나가거나 교각 밑 항만을 이용해야 한다. 대다수 서해대교 통행인들은 수십 년간 도계표지판을 경계로 인식해왔다.

또 항만 이용 선원들도 해상도계 기준으로 동부두와 서부두로 분리되는 구조이기 때문에 서부두는 충청남도, 동부두는 경기도라고 인식하고 있다.
기반시설 설치관리 문제: 사건 대상지는 바다로 격리된 위치적 특성으로 기반시설 설치관리가 어려운 실정이다. 특히 국가관리 무역항 항만시설은 관리 주체가 국가로 자치단체에서 시설을 관리하지 않는다. 따라서 전기, 가스, 통신 등 기반시설을 당진시에서 공급하기 어렵다거나 평택시에서 공급하고 있다는 주장은 어불성설이다.(사진제공=당진시)

◇기반시설의 설치관리 등 행정 효율성

국가관리 무역항 항만시설인 사건 대상지는 관리 주체가 국가로 자치단체에서 시설을 관리하지 않는다.

특히 전기, 가스, 통신 등 기반시설을 당진시에서 공급하기가 어렵다거나 평택시에서 공급하고 있다는 주장은 어불성설이다.

기반시설 설치관리 주체는 당진시나 평택시가 아니다. 기반시설 공급이 어려운 것은 자치단체의 관할구역이 어딘지 이기 때문이 아니라 대상지 자체가 바다로 고립된 위치이고 항만의 끝에서부터 안쪽으로 개발되기 때문이다.

실제로 위치적 특성 때문에 평택 쪽에서는 해저로, 당진에서는 교량을 통해 전력이 공급되고 있다. 평택시에서는 상수도만 공급하고 요금을 받고 있는데 이 같은 부분이 자치단체 관할구역 결정 과정에서 중요한 요인인지는 객관적으로 판단해야 한다.

이밖에 국민의 생명과 재산 보호에 관련된 소방, 경찰 등 긴급상황 대처 문제는 이미 법적으로 제도화됐기 때문에 자치단체가 어디냐에 따라 대응 속도가 달라지는 것은 아니다.

◇주민 편익

이 지역은 아파트나 주거단지가 아닌 주민이 거주하지 않는 국가관리 무역항 항만구역이다. 따라서 주민 편익보다는 기업 편익을 따져봐야 한다.

행안부 중분위 심의 당시 해당 기업체에서는 당진시 관할을 희망한다는 의견서, 또는 이미 특정 자치단체와 인허가 등을 진행하는 상황이므로 관할이 유동적인 것에 우려를 표명한 의견을 제출했다.

실제로 해당 기업들 가운데 평택시 관할을 희망한다는 의견을 제출한 기업은 없었던 것으로 알려졌다.

특히 상식적으로 판단하더라도 수도권 규제지역에 포함된 평택보다는 비수도권인 충청남도에서 기업활동을 하는 것이 자유로운데 평택시 귀속을 희망할 일이 없다는 것이다.
대법원 2010추73 판결문(새만금방조제 일부 구간 귀속 지방자치단체 결정취소) 2013.11.14. 선고: 2009년 지방자치법 일부개정 이후 행정안전부장관 결정에 대한 최초 판결이다. 특히 여러 가지 귀속 결정기준 가운데 매립으로 상실될 지방자치단체의 해양 접근성에 대한 연혁적·현실적 이익 및 주민들의 생활기반 내지는 경제적 이익을 감안해야 한다고 강조하고 있다.

◇연혁적 현실적 이익

2009년 지방자치법이 일부 개정되면서 공유수면의 불문법적 경계가 사라졌으며 행정안전부장관이 결정하기 전에는 관할이 없다는 입장을 취했다.

따라서 연혁적 현실적 이익은 고려대상에서 원천적으로 배제됐으며 역사적으로 관할했던 부분은 전혀 고려되지 않았다.

이병성 대책위 법률자문위원은 “2009년 개정 지방자치법이 기준 없이 절차만 규정하는 바람에 지자체 간 소모적 분쟁만 부추기고 있다”며 “종전의 관할구역을 존중하면서 부분적 보완적 최소한으로 적용해야 함에도 불구, 국토의 효율적 이용 부분만 무분별하게 적용해 자치단체 간 영토전쟁으로 번지고 있다”고 밝혔다.

특히 “이 분쟁은 당진과 평택시의 당사자 간 이권 다툼이라기보다는 정부 잘못으로 야기된 사건으로 상호 지역경쟁력을 크게 떨어뜨리는 요인이 됐다”고 지적했다.
chunky100@hanmail.net

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