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| 충남도계 및 당진땅 수호 지상토론회 토론자. 정철 국민대 교수, 박영규 대책위 공동위원장. 김종식 대책위 공동위원장, 김기재 당진시의회 의장(맨위 왼쪽부터), 남복현 호원대 교수, 김후각 대책위 법률자문위원, 이병성 대책위 법률자문위원, 어기구 국회의원(두번째 줄 왼쪽부터), 조성호 폐업어민, 김홍장 당진시장, 김명선 충남도의회 의원(셋째 줄 왼쪽부터) |
글싣는 순서
1. 당진항 매립지 분쟁의 발단 및 경과
2. 빼앗긴 당진항 매립지를 찾기 위한 도·시민의 노력(촛불집회, 헌법재판소·대법원 앞 1인 시위 등)
3. 당진항 매립지가 충남 땅인 이유
3-1. 지방자치단체 간 관할구역과 경계 존재
3-2. 국토의 효율적 이용 측면에서 바라본 해상경계
3-3. 당진항 사건과 다른 사건의 차이점
4. 당진항 매립지 분쟁의 향후 전망
5. 지상토론회
(상) ‘당진항 매립지는 충남땅이다' 지상토론회
(하) ‘당진항 매립지는 충남땅이다' 지상토론회
[아시아뉴스통신=천기영 기자] 국가와 국가 간 경계는 물론 광역지방자치단체나 기초지방자치단체 간 경계는 엄격하다. 하다못해 읍·면·동·리는 물론 이웃 간 사유지에도 경계가 있는 법이다.
하지만 지난 2004년 헌법 최고기관인 헌법재판소가 경기도와 충남도 간 해상경계를 명확하게 심판했으나 2009년 일부 개정된 지방자치법을 근거로 2015년 일개 행정부처인 행정안전부가 이를 뒤집는 사변이 발생했다.
이에 충남도와 당진시는 곧바로 대법원에 행정행위 취소소송을, 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 재청구했다.
이후 5년여가 지나도록 양 기관 소송이 지지부진한 가운데 지난 4월 24일부터 본사는 △당진항 매립지 분쟁의 발단 및 경과 △당진항 매립지가 충남 땅인 이유 △매립지 분쟁의 향후 전망 등을 6회에 걸쳐 연재했다.
헌법재판소와 대법원 판결이 임박한 가운데 ‘당진항 매립지는 충남땅이다’ 기획시리즈를 마치며 충남도계 및 당진땅 수호 지상토론회를 개최했다.
토론자로는 정철 국민대 교수, 박영규 대책위 공동위원장. 김종식 대책위 공동위원장, 김기재 당진시의회 의장, 남복현 호원대 교수, 김후각 대책위 법률자문위원, 이병성 대책위 법률자문위원, 어기구 국회의원, 조성호 폐업어민, 김홍장 당진시장, 김명선 충남도의회 의원 등이 참여했다.
다수의 토론자가 참여를 희망해 반영했고 내용도 많아 주제별로 2회로 나눠 게재한다.
이에따라 이번 회에는 김후각 대책위 법률자문위원, 이병성 대책위 법률자문위원, 어기구 국회의원, 조성호 폐업어민, 김홍장 당진시장, 김명선 충남도의회 의원 등의 토론 내용을 게재한다.
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| 김후각 대책위 법률자문위원 |
- 2004년 헌법재판소에서 결정한 권한쟁의 심판을 지방자치법 개정으로 뒤집었다. 법리적 모순은 없나?(대책위 김후각 법률자문위원)
오늘날 분쟁을 야기한 주범은 순전히 2009년 4월 1일 시행 개정 지방자치법 부칙 제2조 제1항입니다. 이 조문은 위헌심판 대상입니다.
왜냐하면 부칙 제2조 제1항(본법 제4조 제4항의 개정 규정은 이 법 시행 전에 ‘공유수면매립법’ 제25조에 따른 준공검사를 받은 매립지에 대하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 이 법 시행 후에 지적공부에 등록하는 경우에도 적용한다)은 사실상 소급입법이기 때문입니다.
민간인 등이 공유수면매립 면허증을 갖고 실시계획인가 아래 매립한 토지는 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’에서의 실시계획인가 시부터 이미 국가와 계약관계가 성립된 경우인데 갑자기 등장한 개정지방자치법으로 인해 기존 계약관계가 중단 내지는 무력화돼 이로 인한 민원 발생은 걷잡을 수 없기 때문입니다.
그리고 헌법재판소법 제67조 제1항 ‘헌법재판소의 권한쟁의 심판의 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다’에 따라서 당진시가 관할하던 매립지에 관해 행정안전부 장관이 오직 평택시 관할구역으로 변경하기 위한 꼼수의 부칙조항이라서 더욱 위헌성이 있다는 뜻입니다.
헌재의 결정에 따른 당진시 관할구역 매립지를 평택시로의 귀속 결정은 국회가 제정하는 법률로만 시행 가능한 경우인데 행정안전부 장관이 부칙 제2조 제1항을 통해 손쉽게 평택시 귀속 관할구역으로 결정했기 때문입니다.
이 같은 사실관계를 극명하게 입증할 수 있는 것이 부칙 제2조 제1항에 해당하는 매립지는 전국에서 오직 당진시가 관할하던 이 사건 매립지밖에 없었다는 것이 이를 확실하게 입증합니다. 국법체계 파괴의 행정 쿠데타가 아닐 수 없습니다.
둘째, 이 사건 매립지는 국가가 1990년대부터 항만법에 근거해 평택당진항만기본계획에 따라서 연차적으로 조성되는 매립지입니다.
이 사건 매립목적 및 역할이나 기능은 충청권(중부권)에서 발생하는 각종 물동량을 평택당진 항만구역 내 바다 한복판에서 매립되는 거점이라 할 수 있는 매립지를 통한 대 중국진출이 그 목적입니다.
이런 맥락에서 국가를 대신한 해양수산부 장관이 항만법이란 법률에 근거해 일찍이 중앙 각 부처 장관 의견조율과 시도지사 등의 의견을 수렴해 수립했습니다.
또 평택당진항만기본계획이 10년 단위로 고시까지 돼 사실은 1990년대 항만기본계획 수립 시부터 충청권 전속관할 매립지입니다.
이것을 행정자치부 장관이 2009년 4월 1일 시행 개정지방자치법을 빙자해 그것도 절차만을 규정한 개정지방자치법을 갖고 더더구나 행정자치부 장관 산하 하위기관인 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회가 자체적으로 만든 내부규정이나 다름없는 관할구역 변경 기준에 따라서 평택시 관할구역으로 의결한 것입니다.
특히 이것을 그대로 적용해 귀속 지방자치단체 관할구역을 변경한다는 것은 국법체계 문란과 행정 질서 파괴 현상이라서 우려를 금할 수 없습니다.
셋째, 이 사건 매립지는 개정지방자치법 제4조 제4항 등에서 말하는 그런 성질의 매립지가 결단코 아니라는 점입니다.
이유는 이 사건 매립지는 2012년 1월 1일 시행 ‘충청남도 당진시 도농복합형 시 설치 등에 관한 법률’이란 신법 시행으로 이 사건 매립지도 여타 당진시 관할구역 토지와 똑같은 성질의 토지로 변경된 경우입니다.
행정자치부 장관이 2009년 4월 1일 시행 개정지방자치법이란 구법으로 당진시 관할구역 토지를 평택시 관할구역으로 변경한다는 것은 법 해석 적용의 원칙 등 법리상 도저히 있을 수 없는 희한한 일이기 때문입니다.
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| 이병성 대책위 법률자문위원 |
- 행정안전부 장관의 매립지 귀속 결정이 국토의 효율적 이용(항만의 활용)에 어떤 영향이 미치는지요?(이병성 대책위 법률자문위원)
대한민국 항만 관련 법률 가운데 가장 기본이 되는 것은 ‘항만법’입니다.
이 ‘항만법’에 따라 해양수산부 장관은 항만 개발을 촉진하고 효율적으로 운영하기 위해 10년 단위 계획인 ‘항만기본계획’을 수립하는 등 항만개발과 발전을 위해 힘쓰고 있습니다.
항만법 3조에서는 항만을 ‘무역항’과 ‘연안항’으로 분류하고 있으며 무역항은 다시 ‘국가관리 무역항’과 ‘지방관리 무역항’으로 분류하고 있습니다.
‘국가관리 무역항’은 국내외 육·해상 운송망의 거점으로 광역권 배후 화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 갖는 항만입니다.
부산항, 경인항, 인천항, 평택·당진항, 광양항, 대산항, 울산항, 군산항, 목포항 등 14개 항이 지정돼 있으며 해양수산부 장관이 관리를 책임집니다.
‘지방관리 무역항’은 지역별 육·해상 운송망의 거점으로 지역 산업에 필요한 화물 처리를 주목적으로 하는 항만으로 서울항, 태안항, 완도항, 하동항, 삼천포항, 진해항, 삼척항, 속초항, 제주항 등 17개 항이 지정돼 있고 관리 책임자는 특별시장, 광역시장, 도지사 또는 특별자치도지사입니다.
이처럼 국가관리 무역항인 평택·당진항의 관리권은 국가(해양수산부)에 있으며 평택·당진항과 관련된 개발 계획, 건설, 관리, 운영 등의 모든 업무는 국가의 사무(국책사업)이기 때문에 전액 국가 예산이 투입돼 진행되고 있습니다.
이 같은 이유로 국가관리 무역항이 소재한 해당 기초지자체는 물론 광역지자체 또한 국가관리 무역항에 대한 관리의 권원이 없습니다.
또 항만 운영사업자 입장에서도 항만을 운영하면서 지자체가 아닌 국가(해양수산부 산하 지방청)의 관리를 받고 있습니다.
그런데 평택시는 국가관리 하에 평온하게 개발돼 운영되고 있는 당진항 매립지의 관할권이나 관리권이 있는 것처럼 호도하고 있습니다.
특히 관리의 효율성 등을 내세워 엄연히 충청남도 도계에 속하는 당진항 내항의 당진 땅을 평택시가 관리해야 한다고 주장하고 있습니다.
이것은 매우 부당한 주장이며 평택시에서 주장하고 있는 관리의 효율성을 따지자면 평택항 선석보다 더 많은 선석을 보유한 당진항에 지방해양수산청은 물론 세관 등 CIQ 기관들이 이전해 관리함이 마땅하다고 봅니다.
평택과 당진의 분쟁이 20년간 지속되고 있는 가운데 평택·당진항은 관리청인 지방해양수산청조차 없이 출발했으나 현재 항만시설이 5배 이상 성장했고 국내 5대 무역항으로 발돋움했습니다.
이처럼 양 지자체 간 치열한 분쟁 속에서도 평택·당진항이 20여 년간 지속적으로 개발되고 평온하게 운영될 수 있었던 것은 국가관리 무역항으로 지자체의 관리 권한이 전혀 영향을 미치지 않았기 때문입니다.
따라서 행정안전부 장관의 당진항 매립지에 대한 평택시 귀속 결정은 잘못된 결정으로 취소됨이 마땅합니다.
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| 어기구 국회의원 |
- 최근 행정자치부가 지방자치법 전부개정 법률안을 입법 예고했습니다. 지방자치법 개정에 대한 생각은?(어기구 국회의원)
행정자치부는 지난달 29일 20대 국회 마지막 날 ‘지방자치법 전부개정 법률안’을 입법 예고했습니다.
지방자치법은 1949년 제정 공표된 이후 60여회에 걸쳐 개정된 역사를 갖고 있는 법이다.
법 제정의 목적은 제1조에 ‘지방자치 행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다’고 명시돼 있습니다.
헌법만큼이나 긴 역사를 갖고 있는 지방자치법이 지방자치단체의 자율성을 제대로 반영하고 있는가와 법 목적인 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 취지에 부합한 지에 대해 묻고 싶습니다.
특히 지방자치법의 개정으로 조상 대대로 어업행위를 해오던 바다를 빼앗기고 당진·평택항 매립지 96만 2350.5㎡ 중 67만 9589.8㎡(71%)를 빼앗긴 충남도와 당진시에 있어서 지방자치법 전부개정안에 대해 불합리한 점을 살펴 진정한 의미의 지방자치법으로 재탄생하도록 노력할 필요가 있습니다.
전부개정안이라서 많은 개정내용을 포함하고 있지만 도계분쟁과 관련한 개정내용을 집중적으로 살펴보겠습니다.
개정안에서는 지방자치단체의 경계변경 시 지방의회의 의견 청취를 제외하고 있어 경계변경도 자치권의 중요한 요소로 자치단체 간 합의를 존중해야 하며 주민대표인 지방의회의 관여도 보장돼야 합니다.(안 제5조 제3항)
또 경계변경 시 이의 없는 경우 중분위 심의·의결 절차를 생략(안 제5조 제7항) 관련해서는 자치단체 입장에서는 중대한 사안이므로 절차의 신속성보다는 당사자의 동의를 전제로 하는 것이 합리적이며, 매립지 조성 및 관리비용 등 직권조정 가능(안 제5조 제11항) 관련해서는 관계 지방자치단체 간 협의와 합의를 우선해야 한다고 생각합니다.
지방자치단체 경계변경 절차에 있어서도 ‘경계변경자율협의체’를 통해 합의하지 못한 경우 행정자치부 장관의 직권조정과 대통령령으로 입안하는 절차를 규정하고 있습니다(안 제6조).
이 조항은 지방자치단체 관할구역의 역사성이나 정체성 훼손을 초래하고 자치단체 간 분쟁을 유발하는 요인이 될 수 있는 개정안으로 반드시 수정돼야 합니다.
이번 지방자치법 개정의 추진 방향은 헌법에서 보장하는 지방자치단체의 실질적인 자치권을 방해하는 조항에 대해 면밀히 살펴볼 필요가 있습니다.
중앙집권적인 정치체제 속에서 자치권을 확보하기 위해서는 자치 주체인 국민들이 주인의식을 갖고 이번 지방자치법 개정 내용에 대해 관심을 가질 필요가 있습니다.
정부 또한 국민의 의견수렴이 충분히 이뤄질 수 있도록 노력해야 합니다.
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| 조성호 폐업어민 |
- 과거 삶의 터전인 황금어장을 내줬더니 매립 후 경기도 땅이 됐습니다. 어떻게 생각하는지요?(조성호 아산만 개발로 인한 폐업어민)
저는 지난 1980년대부터 1990년대 초반까지 선친의 가업을 이어받아 어선어업과 바지락, 김 양식업에 종사했던 조성호(63. 당진시 신평면 부수리 맷돌포길 38)입니다.
현재 분쟁지역인 아산만 해상도계 인근 어장에서 김 300책과 바지락 60ha의 양식장을 운영했으며 그 당시 상황을 다음과 같이 증언합니다.
저는 지난 1990년대 아산만권 개발계획으로 황금어장을 빼앗긴 채 폐업 어민으로 전락했습니다.
그 당시 군계와 도계 사이에서 평택, 아산지역 어민들과 치열한 생존경쟁을 벌였던 어장이 매립된 후 전부 평택 땅으로 귀속된 사실은 절대 이해할 수 없는 일입니다.
먼저 경기도와 평택시는 역지사지해야 합니다. 저는 분쟁지역이 2004년 헌법재판소 2000헌라2 판결로 충남 땅이 됐다고 생각하지 않습니다.
이보다 훨씬 전인 1970년대 중반부터 당진 신평, 송악 어촌계를 비롯한 주민들의 부단한 노력으로 경기도(평택시)와의 분쟁에서 면허어업을 취득하면서 종지부를 찍었습니다.
초창기 바지락, 김 등 면허어업을 신청하면서 어장 경계측량 등을 통해 1980년도쯤 인가됐습니다.
처음 몇 년간 경기도 포승면 신영리, 만호리 어민들과 다툼이 잦고 치열했으며 관행 어업으로 일관하던 경기도 어민들도 면허어업을 신청하면서 정착돼갔습니다.
이때 이미 갯골(해상도계)을 기준으로 경기도와 충남도 어민들 간 어업 질서가 잡힌 것입니다.
1980년대 도계분쟁 최전선에서 평택 어민들과 생존경쟁 하면서 면허어업(바지락 양식장)을 운영했던 한 사람으로서 이 사건은 충남도와 당진시의 무사안일한 행정의 결과가 초래한 참사라고 생각합니다.
경기도와 평택시는 힘으로만 밀어붙일 것이 아니라 사실을 인정하고 충남도민과 당진시민들께 사과해야 합니다. 그리고 당진항 매립지의 반환을 촉구합니다.
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| 김홍장 당진시장 |
- 행정안전부 장관의 결정에 대한 당진시 입장과 대응 경과 및 향후 추진계획은 무엇입니까?(김홍장 당진시장)
2015년 5월 4일 행정안전부 장관의 당진·평택항 매립지 귀속 결정이 있었습니다.
결정의 요지는 국토의 효율적 이용 측면을 고려해서 2000헌라2 제방을 기준으로 안쪽 매립지는 당진시로, 바깥쪽 매립지인 양곡부두·도로·제방은 평택시로 귀속시킨 것입니다.
우리 시는 이 같은 결정을 납득하지 못했기 때문에 헌법재판소와 대법원에 즉각 소송을 제기했습니다.
결정을 납득하지 못하는 이유는 여러 가지 이유가 있지만 가장 큰 것은 과거 헌법재판소 판결이 있었기 때문입니다.
항만 개발 초기에 건설된 제방의 관할구역 경계 문제로 2004년 헌법재판소에서 경계를 확인해줘 문제를 해결한 사실이 있습니다.
과거에 이미 헌법재판소에서 동일한 해역(아산만 해역)에서 동일한 사업(항만 개발)으로 발생한 문제에 대해 경계를 획정해 줬는데 지방자치법에 매립지 귀속 결정 절차 규정이 만들어졌다고 해 기존 경계를 고려하지 않은 결정을 한 것입니다.
우리 시는 행정안전부 장관 결정 이후 즉각 TF팀을 구성하고 지방자치법에 따라 대법원에 결정을 취소해 달라는 소송을 제기하고 이와는 별도로 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 청구했습니다.
헌법재판소 권한쟁의 심판은 두 번의 변론 끝에 선고만 남은 상황이고 대법원은 현장검증을 실시할 예정입니다.
지방자치법 개정 이후 대법원과 헌법재판소에 동시에 소송을 제기한 특이한 사례이고 사안 자체가 도 경계의 문제인 민감하고 중요한 사항이다 보니 재판이 길어지고 있는 것으로 판단하고 있습니다.
우리 시는 지난 5년 동안 국가기록원, 관련 공문, 논문 등 수집이 가능한 자료는 모두 다 찾아서 우리의 관할 당위성 주장에 대한 증거자료로 제출했고 법무법인과 지속적으로 교감하고 소통하면서 적극적이고 주도적으로 소송에 임했습니다.
치열한 법리 공방이 오가고 방대한 자료가 축적돼 현재로선 법리적인 측면은 거의 완료된 상황입니다.
앞으로 행정에서 할 수 있는 부분은 현장검증 준비인데 민관협력을 기반으로 잘 준비해 그동안 우리가 했던 주장을 효과적으로 재판관님들께 전달할 계획입니다.
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| 김명선 충남도의회 의원 |
- 행정안전부 장관 결정의 정당성은 소송을 통해 매듭될 것으로 보이는데 모든 것이 종료된 이후에 충청남도와 경기도 간 상생발전에 대해서는 어떻게 생각하는지요?(김명선 충남도의회 의원)
‘지방자치법’ 제4조 1항은 지방자치단체의 관할구역 경계변경과 명칭의 변경은 대통령령으로 정하도록 하고 있으나 동법 제3항 1호 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’에 따른 매립지의 관할구역 변경은 행정자치부 장관이 결정하도록 하고 있습니다.
법적 실효적으로 관할하고 있던 지역이 단지 매립지라는 이유로 관할 지방자치단체가 바뀌어야 한다는 논리는 상식적인 수준을 넘어서 법을 악용한 편의적 발상이 아닐 수 없습니다.
그럼에도 불구하고 소송이 제기돼 있고 진행 중인만큼 법적 결정을 따르지 않을 수 없는 상황입니다. 그러나 평택시의 일방적인 청구로 촉발된 사안으로 당진시의 입장에서는 쉽게 수용하기 어려운 일임이 분명합니다.
대명천지에 땅을 빼앗겼다고 생각하는 사람이 빼앗은 사람과 선선히 화해하고 상생한다는 것이 어찌 그리 쉬운 일이겠습니까? 광역자치단체가 다른 상황에서 평택시와 당진시의 통합도 불가능한데 그 해법을 찾는 것이 과연 가능할까요?
지방분권에 대한 논의가 확산되고 있고 광역자치단체 중심으로 행정이 집행되고 있는 상황에서 과연 경기도와 충남도가 어떻게 상생 방안을 찾을 수 있을지 매우 어려운 문제입니다.
질문의 의도는 충분히 이해하나 답을 제시해야 하는 입장에서는 대략난감입니다.
가뜩이나 수도권 규제 완화로 충남도의 상실감이 큰 상황에서 어떤 방법이 있는지 함께 고민해야 한다는 말 이외에 다른 대안을 찾기 어렵습니다.
지방자치단체의 관할권은 해상경계선으로 한다는 지극히 상식적이고 합리적인 기준이 있음에도 불구하고 마치 충남 안에 경기도가 존재하는 상황을 어떻게 인정하고 화합할 수 있겠습니까?
다만 정치인의 한사람으로서 지방자치단체는 물론이고 국민의 화합과 상생을 이야기해야 하는 사람으로서 원론적인 답변을 내놓을 수밖에 없는 것이 안타까울 뿐입니다.
당진시도 평택시도 대한민국의 일부분이고 당진시민도 평택시민도 대한민국 국민입니다. 같은 영토 내에 있는 같은 국민이 서로 대립하고 반목해서는 새로운 발전을 기대할 수 없다는 가장 근본적인 태도에서 문제해결의 단초를 마련해야 할 것입니다.
새로운 문제를 만들지 않는 결과가 나오길 진심으로 기대합니다. <끝>
chunky100@hanmail.net
